土地资源整合过程中的法律运用——以工信部电子五所增城项目为例
浏览2431次 时间 : 2015-08-14 来源： 兆广律师事务所
土地资源整合过程中的法律运用
——以工信部电子五所增城项目为例
鲁阳 肖军 江岚
在人口、粮食、资源和环境这未来世界的四方面危机中，土地资源问题必然成为了矛盾的焦点，我国人均土地面积只有世界人均土地面积的1/3左右，在国家严格控制农用地转用的情况下，为了提高土地利用率，就需要对城区内那些被多个权属单位占据，不能独立规划开发的零星或分散的小地块进行整理合并，整体进行统一规划或依附于某个大项目统一开发，以达到促进经济发展和社会进步的双重效果，这就是土地资源整合。本文将以工信部电子五所增城项目为基础，结合本所律师在参与土地资源整合过程中遇到的相关问题及如何运用法律手段予以解决进行研讨。
一、工信部电子五所增城项目及土地资源整合方案。
国家工信部电子五所总部新区用地规划1500亩，于2012年8月正式落户广州市增城区朱村街，朱村街位于增城市东部，广汕公路横贯其中，地理位置优越，是广州城市副中心山水田园式科教生活新区，总面积94.07平方公里，户籍总人口约5万人，2013年累计完成工业总产值83.04亿元，为加快推进新型城市化发展水平，打造现代产业发展载体，盘活辖区内土地资源，推进电子五所总部新区的开发建设，朱村街先后制定了《某国企及周边土地整合方案》、《某事业单位及新征周边土地整合方案》、《某国企改造及职工住房安置方案》、《某国企改革分流后历史遗留问题解决方案》等系列土地资源整合方案。
二、土地资源整合方案涉及的主要问题。
此次土地资源整合方案坚持“依法规范、阳光操作”的原则，通过成立工作组和聘请本所律师作为专项法律顾问，深入某国企、事业单位、民营企业、工厂及农村，针对土地整合过程中可能出现的问题进行调查、汇总、整理，并结合律师的法律意见制定解决方案。方案涉及的主要问题如下：
（一）某国企债务问题的处理
此次土地整合范围内的某国企历史欠债很严重，土地也抵押给了多家银行及企业，债权人诉诸法院后，导致土地及地上建筑物被法院查封或轮候查封，我们在综合分析前述债务形成原因、本金、利息及债权人基本情况后，在不损害国家、集体利益的前提下，从尽量以低成本及彻底高效解决债务的角度出发，我们建议朱村街通过协商收购债权、执行和解及代偿执行款的方式解决，例如：协商收购债权，利用各方都想解决债权债务的共识，通过多轮谈判，朱村街与债权企业、某国企签订三方协议，在了解债权企业同意放弃优先购买权及某国企自愿转让土地（包括地上建筑物）的真实意思表示后，朱村街通过支付债权收购款给债权企业的方式解决债务的同时获得了该国企的名下多宗土地的使用权，彻底解决了该国企的历史债务问题。
（二）土地被查封或抵押的解除及涂销问题
在朱村街收购某国企的债权及通过与银行协商只偿还本金的前提下代偿了银行债务后，原债权企业随即向法院申请解除查封，原债权银行随即涂销抵押，至此，该国企名下的土地查封及抵押的问题得到圆满解决。
（三）土地使用权人与第三人租赁或承包关系的解除问题。
在审查原租赁或承包合同是否合法有效及是否存在约定解除或法定解除合同的事由后，我们建议朱村街根据以下程序予以处理，同时对协商解除应注意的事项作出提示：
1、解除租赁或承包合同的程序：出现约定解除和法定解除情形的应依据《合同法》第九十六条的规定行使解除权。
2、通过协商一致解除租赁合同，应注意解除租赁协议中约定双方的责任承担，包括青苗处理，建筑物补偿或分配，经营损失补偿，经营中的经济纠纷，职工遣散问题，搬迁期限等。
（四）离退休职工福利补助及移交社会化管理的问题
某国企2006年改革分流至今共有157名离退休人员需移交社会化管理，我们结合某国企改革分流后的实际情况，从彻底解决退休职工移交社会化管理的角度出发，同时考虑退休人员生活的实际困难,根据劳动部发[2003]15号文的有关规定，我们建议按每人310元/月左右计发，从2006年7月计发至2011年12月底，另有38人属于社会申办退休，支付退休补贴即可。至此，离退休职工的福利补助得以妥善解决
关于离退休职工移交社会化管理的问题，我们建议朱村街针对普通退休人员、退休孤寡职工、离休人员等人员移交社会化管理及未购买社保的退休人员等具体或特殊情况分别处理，并根据增委办发[2005]12号文、据穗办[2004]14号文、据粤委办[2003]36号文等规定，分别向相关职能部门支付费用后，完成移交。
（五）某国企下岗职工基本生活费保障问题
据了解，因某国企经营不善，从1996年1月至2006年6月期间职工处于待岗状态，无工作安排，我们根据《广东省工资支付条例》的规定，用人单位没有安排劳动者工作的，只需支付劳动者生活费，生活费发放至企业复工、复产或者解除劳动关系。及根据《关于1998年企业下刚刚职工最低生活费标准的通知》（穗劳计字【1998】9号）和《关于提高三条社会保障性水平等有关问题的紧急通知》（穗劳计字【1999】14号）的规定，建议某国企按照从1996年1月至1999年6月按340元/月/人的标准及从1999年7月至2006年6月按442元/月/人的标准补发下岗职工的生活费。
（六）解决某国企职工住房安置问题
根据现行法律及政策，解决国有企业职工住房安置问题可以采取兴建公租房、廉租房的方式进行。但是由于公租房、廉租房的申请条件和管理要求较为严格，采取这两种方式进行住房安置并不能彻底妥善解决职工住房问题。但集资房、房改房和经济适用房等住房优惠政策均已停止实施，而居住在国企宿舍楼的职工强烈要求承诺取得安置房房产证才搬迁，职工要求与现行法律及政策规定存在较大矛盾和冲突，职工的住房安置问题一度成为整合土地工作的瓶颈。
经过我们仔细查找及认真分析，发现根据《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）和《转发住房和城乡建设部等部门关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作指导意见的通知》（粤建保[2010]48号）的文件精神，借助棚户区改造的政策扶持，对国有企业旧住房进行改造，通过政府筹集大部分，职工自筹一部分合理承担安置房建设资金，把改造后的房屋产权让渡给职工，可以保障职工“居者有其屋”，提高职工对安置方案的接受度，从而顺利解决职工住房问题。
三、土地资源整合方案执行过程中遇到的其他问题。
（一）劳动争议仲裁：部分职工在2006年国企改革分流职工时，认为国企改制和改革分流未获得上级部门的审批及职工大会的讨论审议，是不合法的，并且拒不办理劳动关系解除的手续，直到2013年即本次土地资源整合时才补办了相关解除劳动关系手续并领取了经济补偿金，但该部分职工认为该国企与其之间的劳动关系应存续至补办解除劳动关系手续之时，于是向劳动争议仲裁委提出申请并要求确认劳动关系并支付经济补偿金、工资。针对该部分职工的仲裁申请，我们经过收集证据、结合当时的法律法规，提出了劳动仲裁应对方案，即：国企进行改制和改革分流是得到了增城市政府的批准，是合法有效的；国企制定的职工分流安置方案履行了《劳动法》规定的法定程序，是合法有效的；国企与仲裁申请人的劳动关系在改革分流时以统一经济裁员的方式已解除，不存在劳动关系；仲裁申请人已实际领取解除劳动关系的经济补偿金、生活补助费等所有费用，其再次主张前述补偿是没有事实和法律依据的；并且申请人的仲裁申请已超过仲裁时效期间。
（二）劳动诉讼：本次土地整合范围内的某事业单位以某职工违反计划生育为由，于2004年将某职工开除，但该职工至今才向法院提起诉讼，要求确认劳动关系，我们经过收集证据并结合《劳动法》的规定，提出了诉讼应对方案，即：某事业单位将计划生育依法写入规章制度，该职工严重违反规章制度，根据《劳动法》第二十五条的规定解除劳动关系是合法有效的；该职工在提起诉讼前曾向仲裁委提起仲裁因超过诉讼时效未予受理，根据《最高院关于审理劳动争议案适用法律若干问题的解释（一）可知，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，做出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁时效申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。经过开庭审理，法院驳回了该职工的诉讼请求，该判决现已生效。
（三）土地权属争议：工信部电子五所增城项目规划范围内的核心位置的一块土地，虽然该土地登记在广州农密公司名下，但某事业单位认为实际权利人并非农密公司，并收集证据向朱村街提出异议。经过分析，我们建议朱村街召集农密公司和某事业单位针对该土地的权属争议进行协商，后经我们多次参与协商，最终达成一致意见：为不影响政府的收地工作，暂且搁置土地权属争议，由三方签订监管协议，将土地补偿款监管在银行，待双方日后通过司法途径解决。但农密公司后来又针对监管期限、监管账户、诉讼保全及与事业单位的其他债权债务等问题提出要求，经三方再次协商后，最后拟定了《收回国有土地使用权协议》、《关于收回国有土地使用权相关补偿款监管问题的三方协议》、《合同终止和债务问题协议书》，前述问题的协商及三份协议书的拟定都由我们全程参与进行风险把控、提出法律意见。
四、此次土地资源整合的经验总结
此次土地资源整合依附于工信部电子五所，整合范围涵盖国企、事业单位、民企等各种主体，整合面积近1500亩，整合时间却不到两年，并一揽子解决了诸多历史遗留问题。因此，我们觉得以下经验是值得借鉴的：
（一）此次土地资源整合方案的制定、实施的主体都是朱村街，作为增城市政府的派出机构，行使增城市政府赋予的职权，从此次土地整合可以发现，在得到增城市政府的授权后，由朱村街作为主导，相关职能部门积极配合，包括国土局、土地开发储备中心、住房保障办、人力资源和社会保障中心、计生委等部门，加快了整个土地整合的过程，特别是朱村街坚持“依法规范、阳光操作”的原则，聘请专业的法律机构参与土地整合的全过程，保证了此次土地整合过程的合法性。
（二）此次土地资源整合范围内的某国企，由于历史的原因，致使他们的经营不善、欠债严重、职工生活困难的问题始终难以解决，土地盘活面临重重障碍，土地资源浪费严重，曾在2006年市政府批准改革分流，希望通过招商引资、职工下岗、自寻出路的方式解决前述难题，但对于以农耕为主的职工来说，解决住房、未来出路、生活保障等直接关系到自己的切身利益以及他们未来的生存和发展的问题才是核心，想解决这一系列难题，核心在于转变观念，尊重历史、用发展的眼光，彻底让职工脱离企业，解绑土地，为此，朱村街先后通过依法补发生活费、支付经济补偿金、发放责任土地耕种补偿、补办社会保险、解决农转居户口难题、移交社会化管理、进行住房安置、进行青苗及附着物补偿，最终使职工脱离企业、腾空土地。
（三）法律的正义包括程序正义与实体正义，要追求完全意义上法律正义，必须把实体正义与程序正义都统一起来，此次土地整合朱村街彻底摒弃传统的“重结果、轻过程”的行政理念，严格按照《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，具体如下：1、根据土地利用总体规划确定土地整合区域，制定实施土地整合的工作方案；2、广泛征求有关方面意见后，组织进行土地整合规划设计；3、依法报上级人民政府或土地管理部门审核、批准；4、土地整合方案获得批准后，向社会公布；5、组织实施，按照批准的土地整合方案，有计划、有步骤的组织实施；6、土地收储或确认权属，按照有关法律和政策规定，对整合后的土地，依法交由土地储备中心储备或办理确定土地使用权等手续。
（四）“于法有据”作为依法行政的首要原则，也是此次土地整合的首先前提，结合本次土地整合，主要涉及的法律依据如下：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
《中华人民共和国土地管理法》
《中华人民共和国城市房地产管理法》
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
《广东省工资支付条例》
《关于1998年企业下刚刚职工最低生活费标准的通知》
《关于提高三条社会保障性水平等有关问题的紧急通知》
《中华人民共和国劳动法》
《中华人民共和国劳动合同法》
《最高人民法院关于审理劳动争议案适用法律若干问题的解释（一）
《中华人民共和国合同法》
《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》
《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》
《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》
《转发住房和城乡建设部等部门关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作指导意见的通知》
五、朱村街土地资源整合的现实意义及未来展望
通过此次土地资源整合，对朱村街土地利用率的提高及整体环境的提升将发挥巨大作用，同时使朱村街的各项功能规划布局更具合理性，也将逐步实现朱村街城市建设的“成片开发”战略布局，不仅引进了工信部电子五所等高科技创新产业的落户，而且广州教育城迁建项目也已进驻朱村街，广州轨道交通二十一号线也将在朱村街设站，周边配套设施将进一步完善，通过此次土地整合，最终达到社会进步和经济发展的双重效果。我们相信，朱村街的未来将是创业、投资、宜居的首选。
（正文完）
二0一四年八月二日
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