村集体土地一级开发主要法律问题分析
浏览2245次 时间 : 2015-08-14 来源： 兆广律师事务所
村集体土地一级开发主要法律问题分析
2014年3月16日，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，根据该规划，今后一段时期，我国将要全面推进城镇化工作。而城镇化需要解决最主要的问题之一将是土地的城镇化以及土地的集约利用。因此，如何保障土地的一级开发在法律框架内运行将是各级政府及各类企业所需要探讨和关注的问题。
现阶段，政府出让的土地来源有两种方式，一种通过征收农村集体土地，经过审批转为国有土地后进行出让；另一种方式即为对现有建设用地上的建筑物拆除重建，对建设用地进行整合，使其符合出让条件。本文将进行深入分析的对象是农村集体土地一级开发所涉及的主要法律问题。
土地一级开发是指政府或其授权委托的一级开发企业，按照规划要求，对一定区域范围内的国有土地或集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，编制规划，并进行市政配套基础设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平” 出让要求的前期开发建设工作。
1、征地要件
根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，公共利益需要是进行土地征收的前提，同时实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。
然而，目前由于我国法律没有对公共利益的概念、判断标准明确规定，所以实践中常因此而引起矛盾纠纷。实务中，在公共利益的具体概念及标准很难界定的情形下，可以通过民主的程序来确认某项问题是否涉及到公共利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第3条规定了征收应遵循“决策民主、程序正当、结果公开”的原则，可以在土地征收中引入法定的民主参与程序来界定公共利益，建立健全土地征收听证制度，通过公众参与来最终判断其征收行为是否符合公共利益的需要；或可以引入司法审查程序来界定公共利益，当事人可以对地方政府征地的必要性和合理性提起诉讼。
2、征地程序
根据《土地管理法实施条例》第25条、《建设用地审查报批管理办法》以及《国土资源听证规定》的规定，征地程序包含“两公告、一登记、一听证”，先由用地单位向县级以上土地管理部门提出建设用地申请，县级以上土地管理部门在受理申请后30日内，拟定农用地转用方案、征地方案和供地方案等，报有批准权的政府土地行政管理部门批准，获得批准后进行“两公告、一登记”：征用土地方案公告、征地补偿登记和征地补偿安置方案公告。农民申请听证的，土地行政部门应当组织听证。
3、征地补偿
土地征收中，涉及到最主要的问题就是征地拆迁补偿。主要是土地补偿费分配中分不分、分给谁、怎么分的纠纷。根据《村民委员会组织法》、《物权法》以及《土地承包纠纷的解释》的规定，到底分不分补偿款、拿出多大比例用于分配、哪些人享有分配的资格以及到底按照什么标准分配都由集体成员决定。目前从《土地管理法》的实施细则一直到农业部、国土资源部的文件都对土地补偿款做了规定，但是不细致，没有形成原则化的东西。对于补偿费用分配纠纷可诉性规定不明确，一种观点认为适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第三款：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”另一种观点认为农村土地征收后因补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。目前司法实践中这两种情况都存在。
4、开发模式
现行土地一级开发模式可分为政府运作和市场运作两种模式。
对于政府运作模式，各地操作方式也不一样，有些地方是由由政府下属的土地储备机构直接负责土地的一级开发，如北京市；有些地方是由承担土地储备职责的国有企业或专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发，如重庆市；还有些地方是由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发，如上海市。而无论采取哪种方式，因土地一级开发需要投入巨额资金，土地一级开发所发生的一切费用均由政府承担，会对政府形成较大的资金压力，也容易缺失监管、政企合谋，使土地出让隐蔽化，但与此同时，政府运作土地的一级开发能保证政府取得土地增值收益，以及政府对土地开发进度的控制，缩短开发时间。
对于市场运作模式，因为一直以来，融资问题都是土地一级开发的核心问题之一，有些地方政府迫于财政压力而又需要尽快的展开土地的一级开发，通过招标的方式委托开发企业实施土地一级开发。土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。目前，北京市在土地一级开发市场化运作模式有比较成熟的经验。市场运作模式相比政府模式，可以减少土地储备机构的融资压力，可以通过竞争降低一级开发成本。但是，这种模式下，政府主管部门对一级开发的控制不如政府运作模式直接，难以有效发挥土地储备和一级开发对市场的调控效果。
土地一级开发涉及各方利益重大，法律问题也相应繁杂。在目前国家相关法律法规并不完善的情况下，各地也在根据实际情况指定不同的政策、标准，但同时，因土地征收拆迁引发的矛盾纠纷日益突出，如何把握法律的原则性及各地不同情况的特殊性，这考验着各级政府及企业在处理土地一级开发处理问题时如何依法执政、依法经营的智慧。
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